文/新浪財經專欄作家 鄭秉文

　　過去十年我國社保制度主要有四個方面的問題：第一個是重當期支付，輕長期制度建設；第二，重融資補貼，輕投資保值增值；第三，重國家干預，輕發揮市場作用；第四，重私人部門，輕機關事業單位。

　　過去的10年里社保制度主要有四個方面。第一個是重當期支付，輕長期制度建設。在過去10里有9年連續上調養老金，每年上調10%；擴大覆蓋面也是不遺余力，層層下達任務，效果明顯，這些都是過去10年發展的一些特點。

　　但是，長期的制度建設卻被忽視了，比如，能連續9年上調養老金，但卻始終沒有建立一個正常的待遇調節機制，這個問題十分突出，在十八大報告里也提到了。再如，過去的10年貫穿全部的是做實個人賬戶的試點，10年試點從頭到尾，但到現在沒有任何進展，反而出現尷尬的局面，空帳額越來越大，何去何從，拖而不決，在制度建設上始終沒有提到案頭，始終沒有一個治本的辦法，10年未決，10年未定型。

　　再例如，隨著人口老齡化，隱性債務問題十分嚴峻，可是在制度對策上沒有什么應對措施，只是滿足于當期能夠發放養老金而已。再例如，養老和醫療等制度的各個參數設定潛伏著較大的財務風險，有些風險很明顯，但基本都在那里，沒有解決。

　　我們看一下養老保險的“三率”的關系(圖1)。我們的費率是28%，在七、八十個國家中排在前十名，這是很高的費率水平，制度贍養率是32%，但我們的替代率僅是50%，本來替代率應該是90%，現在只有50%，除非把剩下的那些錢作為余額進入基金儲備，可事實卻不是這樣，正常的繳費收入在支出之后基本是零。

圖1：OECD國家基本養老保險費率水平與中國的比較

　　以2011年為例，甚至還略有虧損(40億)，詳細數據是：2011年當期結余4130億，但其中有2272億是財政補貼，有1898億是“非正常繳費收入”，把這兩項剔除，還赤字40億元。這個現象很奇怪，繳費率28%乘以32%的贍養率，其結果達不到90%的替代率，勉強達到50%，那么相當于40%替代率的錢去哪了？

　　這說明制度的各個參數損失很多，制度很多環節都有跑冒滴漏，比如，費基不實、費率不齊、低繳費率的靈活就業人員比例越來越大、以上年收入為基數，等等，還有其他一些小參數也存在問題，說明制度不精準，數據碰不上。制度運行存在很大問題，這些問題都是財務風險的隱患呀。

　　制度的道德風險非常嚴峻，比比皆是，例如，新農保分100、200、300、400、500百元共五個繳費檔次，可是沒有人交300、400、500，絕大部分交100元，很少的一部分交200元的，沒有人交高檔的，因為對制度沒有信心。對制度沒有信心，制度公信力下降，吸引力下降，這是造成道德風險的主要原因，而如此之多的道德風險是造成眾多制度參數不實的根本原因，進而導致諸多的潛在的財務風險。

　　決策部門應拿出一些經歷，在長期的制度建設上花費一些功夫，完善制度建設，降低財務風險。

　　第二，重融資補貼，輕投資保值增值。以1997年國務院26號文為標志的我國社保制度建立起來之后，政府的財政補貼逐年增加，從1998年的24億增加到2011年的2272億，占GDP的比重也從0.03%提高到0.42%，10多年來，財政轉移支付合計已搞到13000億，而2011年的全國養老保險基金累計余額是19500億，也就是說一大半的余額是由財政補貼積淀形成的，這近兩萬億的余額都放在銀行里，等于是將1.3萬億元的財政性資金轉換到銀行里，不到2%的年利率在很多年份里大大低于CPI增幅。這種財政性資轉換成銀行存款的現實導致宏觀資金運用低效，社保基金累計余額的規模越大，損失就越大，這為改革養老保險基金投資體制改革帶來很大壓力。

1998-2011年城鎮基本養老保險制度的財政轉移支付及其占GDP

　　第三，重國家干預，輕發揮市場作用。1991年國務院頒布的《關于企業職工養老保險制度改革的決定》(國發〔1991〕33號)的文件規定建立多層次社保制度，但是20多年來，多層次始終沒有真正建立起來，“三條腿的板凳”至今仍然嚴重瘸腿(圖2)，只有第一條腿好用，第二條腿(企業年金)是瘸腿，才三千多億，第三條腿(商業養老保險)也發展不起來。

圖2：20多年來，多層次始終沒有真正建立起來，“三條腿的板凳”至今仍然嚴重瘸腿。

　　看一下與其它國家的比較得知，在替代率上，中國的第二條腿即企業年金的替代率還不到1%，第一條腿是50%；而愛爾蘭第二條腿企業補充養老保險的替代率大于第一條腿，美國、英國的第二條腿比第一條腿稍微大一些，我國與這些國家的差距太大。

　　再看企業年金占GDP的比重，我國僅為0.6%，而荷蘭的竟高達129%，澳大利亞是GDP的105%；OECD成員國企業年金占GDP的比重平均是79%，而基本養老保險基金占GDP的比重僅為15%；全球的企業年金占GDP的平均水平是38%，基本養老保險基金占GDP比重僅為7%，其他國家都是企業年金所占的比重遠遠高于基本養老保險基金，而中國則相反。

企業年金方案國際比較

　　再看第二條腿企業年金的參與率，中國的企業補充養老保險建立于1991年(后來改稱企業年金)，但企業年金的參與率至今還不到1%，可是，同樣是90年代初進行改革的捷克是45%，匈牙利是31%，芬蘭是8.7%；發達國家的企業參與率更高，德國64%，美國是46%，英國是47.1%，愛爾蘭是42.9%。

　　企業年金是自愿性的，是典型的市場化的養老保障體系。企業年金不發達，說明一國的社保體系社保因素不發達，尤其是在國家舉辦的基本養老保險很發達的發差下，說明一國養老的重擔全都壓在國家一個支柱上，希臘就是這樣，希臘的企業年金建立的時間比中國還晚，比中國的還小，甚至可以忽略不計，是2001年建立的。

各國企業年金和基本養老保險基金占GDP比重

　　第四，重私人部門，輕機關事業單位。2008年2月29日，溫總理主持國務院常務會議部署5省市事業單位養老金改革試點，發布了(2008)10號文即《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》。但是，至今5年了，這五省市僅處于事業單位分類改革階段。事業單位不改革，機關公務員改革更將遙遙無期。

　　事業單位養老金不改革，已成為全社會廣泛批評的一個社保軟肋，去年和前年進行的養老保險基金投資體制改革夭折，其重要批評就來自網絡的對社保不公平和雙軌制的激烈批評，可以說，任何社保改革都難以推動，網絡都會拿雙軌制“說事”，它已成為我國社保改革的一個攔路虎。

　　(本文作者介紹：中國社會科學院拉丁美洲研究所所長，中國社會科學院世界社保研究中心主任。)

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